Понятие и цели административно-правовой организации управления

Управление может рассматриваться с различных точек зрения – социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе из служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на “холостом” ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предприятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ведение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других – это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов – координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.п.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление.

Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномочия по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. Они имеют различные формы: общее, непосредственное, прямое, оперативное, двойное подчинение, соподчинение и т.д.

Существенным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департаменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

В настоящее время в центральном аппарате федеральных министерств создаются департаменты по основным направлениям, в аппарате федеральных служб и федеральных агентств – управления, в состав которых соответственно включаются отделы.

В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере, видное место занимают информационно-аналитические, прогнозирующие функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов, иногда – Президентом РФ или Правительством РФ.

Иной порядок формирования и установления статуса действует в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов. Территориальные органы: а) в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняет функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг, другие функции; б) в пределах своих полномочий осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральным законом полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения. Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа. Руководителям федеральных органов исполнительной власти предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них.

Создание указанных территориальных органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. Например, органов федеральной таможенной службы РФ – Таможенным кодексом РФ; органов МЧС России – Положением о нем и т.п. Утверждение положений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределяется положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти. Например, в положениях о многих федеральных органах исполнительной власти устанавливается, что они осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.