Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, административно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления, велик. Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях.

Виды правовых актов организации управления в зависимости от юридической силы:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

б) федеральные конституционные и федеральные законы;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов РФ. Уставы субъектов РФ, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов РФ, регламентируются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти. Среди актов данной группы особое место занимают Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федеральными законами. В Конституции РФ не применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента РФ посвящаются вопросам организации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

е) определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц – положений об органах исполнительной власти, типовых регламентах (устанавливающих общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов), регламентах отдельных федеральных органов исполнительной власти, административных регламентах исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

В зависимости от принципа федерализма система правовых актов, регламентирующих организацию управления, формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов в области организации управления в целом и конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаются общие правовые акты, распространяющие свое действие на общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают (например, антимонопольное законодательство), и специализированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах – например, Федеральный Закон от 31 мая 1996 г. “Об обороне” закрепляет основы управления обороной РФ.

В последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, Федеральные законы от 17 августа 1995 г. “О естественных монополиях”, от 26 марта 2003 г. “Об электроэнергетике”, от 10 января 2003 г. “О железнодорожном транспорте в Российской Федерации”, от 21 ноября 2003 г. “Об основах государственного регулирования внешнеэкономической деятельности” и др.

В области экономики основными правовыми актами, касающимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, акты Президента РФ и органов исполнительной власти об образовании конкретных органов, утверждении их структуры и штатных расписаний.

По общему правилу, в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодательных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномоченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства РФ, органов и должностных лиц субъектов РФ в пределах их полномочий). Например, постановлениями Правительства РФ утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение об образовательных учреждениях высшего профессионального образования,  Положение о государственном пожарном надзоре в РФ и др.

С 2006 г. по инициативе Президента РФ введены четыре национальных проекта по приоритетным направлениям социально-экономического развития страны, разрабатываемые и реализуемые Правительством РФ. Основными принципами реализации национальных проектов в России являются публичность и открытость. Главная ответственность за осуществление мероприятий в рамках нацпроектов возложена на Правительство РФ, а общая координация контрольной работы – на Контрольное управление Президента РФ. В сфере экономики введены национальные проекты “Развитие агропромышленного комплекса” и “Доступное и комфортное жилье”, в социально-культурной сфере – национальные проекты в области образования и здравоохранения. Со временем число приоритетных национальных проектов будет увеличено, по мере того, как начнут появляться положительные сдвиги по уже существующим. Более подробно см. об этом в разделах 3, 4, 10 и 11 рабочего учебника.