Система органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов РФ, и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти включает в себя:

-   федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

-   органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 71, 72 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти РФ (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем федеральные органы и органы субъектов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы. Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе Конституции РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ являются административные договоры, соглашения. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать (делегировать) им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ).

Система федеральных органов исполнительной власти определена Конституцией РФ, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». К ней относятся: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Структура федеральных органов исполнительной власти содержится в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (см. Приложение 1).

В соответствии с названными Указами федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Президент Российской Федерации. Юридически Президент РФ не входит в систему органов исполнительной власти и не возглавляет ее. Президент РФ – глава государства (ст. 80 Конституции РФ). Это значит, что он осуществляет общее руководство, контроль и координацию деятельности всех трех ветвей власти, не возглавляя при этом ни одну из них. Однако деятельность Президента РФ во многом связана с формированием и функционированием исполнительной власти. Большинство полномочий Президента имеет отношение именно к этой ветви государственной власти. Среди ряда ученых-государствоведов и административистов бытует мнение, что фактически именно Президент осуществляет руководство исполнительной властью в стране. В силу особой значимости его роли традиционно Президент РФ упоминается в контексте рассмотрения вопроса о системе и структуре исполнительной власти как некий особый субъект исполнительной власти.

На должность Президента может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (ст. 81 Конституции РФ). Президент избирается сроком на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок избрания Президента определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации».

Президент РФ наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти: он назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; назначает и освобождает высшее военное командование; является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ; утверждает военную доктрину РФ, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, в установленном законом порядке может вводить чрезвычайное или военное положение и т.д. (ст. 83, 87, 88 Конституции РФ); Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам своей деятельности (ст. 90 Конституции РФ).

Президент, Администрация Президента, многочисленные советы и иные службы, состоящие при них, образуют самостоятельный орган управления (президентуру). Этот орган возглавляет Президент. Он определяет полномочия главы Администрации Президента, советников и других должностных лиц.

Учрежден институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. Полномочный представитель призван обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Правительство Российской Федерации. Федеральным органом общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ). Оно обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению РФ.

Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования определяются Конституцией и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». В своей деятельности Правительство руководствуется также указами и распоряжениями Президента РФ, которому оно подотчетно.

Правительство Российской Федерации – коллегиальный орган. В состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Правительства – заместители и федеральные министры – также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства (ст. 110, 111 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства РФ имеет одного заместителя.

Правительство РФ, согласно Конституции РФ, обладает широкими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности государства. Эти полномочия возложены на него Конституцией РФ и федеральными законами, а также нормативными указами Президента РФ.

Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, законности и борьбе с преступностью и пр. (ст. 114 Конституции РФ).

По вопросам своей деятельности Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ст. 115 Конституции РФ). Для решений оперативных вопросов в Правительстве РФ образован Президиум.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:

-   федеральное министерство;

-   федеральная служба;

-   федеральное агентство.

Федеральное министерство является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; не вправе осуществлять в этой сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Министерство образуется на основании указа Президента РФ; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства РФ по должности, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в установленной сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию.

Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере экономики действуют Министерство экономического развития и торговли, Министерство промышленности и энергетики, Министерство сельского хозяйства и др. В социально-культурной сфере функционируют: Министерство образования и науки, Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство здравоохранения и социального развития. В сфере административно-политической деятельности функционируют: Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и др.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, но издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты. Координацию и контроль деятельности федеральной службы осуществляет федеральное министерство.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Координацию и контроль деятельности федерального агентства осуществляет федеральное министерство.

Большинство федеральных органов исполнительной власти подчинено Правительству России (Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ и др.). К другой группе относятся органы, руководство которыми осуществляет Президент РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами (преимущественно так называемые “силовые” структуры – Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки РФ и др.).

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Руководители федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль за деятельностью этих федеральных служб, федеральных агентств.

Территориальные (региональные) федеральные органы. К ним относятся действующие в пределах края, области: налоговая инспекция, управление статистики, миграционная служба, военкоматы и др. К региональным федеральным органам относятся: командование военного округа, командование пограничного округа, управление железной дороги и др. Эти органы находятся в подчинении соответствующих вышестоящих  федеральных органов исполнительной власти, представляют их интересы и осуществляют делегированные им федеральными органами полномочия на территориальном (региональном) уровне. Территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

-   правительства республик и других субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;

-   администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ее образуют: высший орган исполнительной власти и иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их формы, наименования, структура, порядок формирования определяются самими субъектами РФ с учетом особенностей и традиций субъекта РФ и закрепляются уставом (конституцией).

Руководство администрацией осуществляет глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом соответствующего государственно-территориального, автономного образования. В республиках высшим должностным лицом или главой исполнительной власти может быть президент.

К органам отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции в республиках, входящих в состав Российской Федерации, относятся министерства, государственные комитеты, главные управления, управления и др.

В других субъектах Российской Федерации функционируют главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты и др.