Концепция управления государственной собственностью в России

С целью повышения эффективности управления собственностью Правительством РФ была утверждена «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ «О концепции управления государственным имуще­ством и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1999 г. № 1024). В ней определяются основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственной собственностью на современном этапе.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в управлении и распоряжении государственным имуществом, усилении государст­венного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Повышение роли госу­дарства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для государст­венного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Управление государственной собственностью преследует следующие цели:

• упорядочение осуществления государством полномочий собственника государственного имущества;

• увеличение доходов Федерального бюджета на основе эффективного управления государст­венной собственностью и оптимизация расходов государства в государственном секторе экономики;

• оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

• использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

Концепция служит предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в стране.

Полная инвентаризация государственного имущества в стране и за рубежом позволяет сфор­мировать баланс имущества РФ. Это даст возможность привлекать инвестиции путем предостав­ления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, стоимость и ликвидность которых позволит эффективно использовать государственное имущество при привле­чении инвестиционных ресурсов.

Увеличение доходов от использования государственного имущества и оптимизация расходов на управление им создают предпосылки для снижения налогов на деятельность предприятий и должны быть увязаны с расходами бюджета так, чтобы значительная часть полученных доходов от использованного имущества реинвестировалась вновь в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие государственного сектора. Инструмент реинвестирования – использование в рамках бюджетного процесса Бюджета развития Российской Федерации.

Создавая детальные правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необхо­димо ориентироваться на перспективные стратегические экономические интересы России, которым должны служить результаты процесса преобразования государства в эффективного собственника.

В Концепции, кроме новых задач и принципов государственной политики в сфере управления государственной собственностью (государственными унитарными предприятиями), определены прин­ципы и новые подходы к проведению приватизации, усилению роли государства в регулировании процесса банкротства. Важным условием повышения эффективности управления госсектором явля­ется проведение административной реформы, предстоит модернизировать систему исполнительной власти. Главная идея реформы – деньги должны тратиться не на содержание государственных орга­нов, а на выполнение государственных функций.

Приватизация – процесс трансформации государственной собственности на средства произ­водства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы, предполагающий формирование негосудар­ственного сектора экономики. Приватизация осуществляется посредством продажи государственной и муниципальной собственности в руки коллективов и частных лиц с образованием на их основе различных форм собственности.

Принято считать, что достоинствами приватизации являются:

- сокращение издержек и улучшение качества продукции;

- общее возрастание конкуренции;

- исключение переплат отдельным категориям рабочих и служащих.

Однако бессистемная распродажа государственной собственности в России привела во многих случаях к снижению эффективности ее использования. Это обусловливает необходимость упоря­дочения отношений собственности.

В устойчивой рыночной экономике приватизация и выкуп отдельных объектов и отраслей являются средствами государственного регулирования экономики, служащего генеральной цели – укреплению и приспособлению жизни и деятельности существующего государства к изменяющим­ся условиям.

Как показывает опыт мирового экономического развития, приватизационные процессы перио­дически сменяются процессами национализации – обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц.

Во Франции за последние 60 лет были проведены три широкомасштабные национализации. Неоднократно проводилась национализация в Великобритании: Английского банка, угледобычи, электроэнергетики, газовой промышленности и др.

В России, несмотря на массовую приватизацию, не сформирован широкий слой эффективных частных собственников. Программа приватизации после завершения «массовой приватизации» осуществляется на следующих основных принципах:

• отказ от рассмотрения приватизации преимущественно как средства пополнения текущих доходов бюджета;

• дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от ликвидности;

• переход к приватизации, при котором будут использованы как стандартные, так и индивиду­альные способы продаж;

• развитие приватизации недвижимости, в том числе земельных участков под приватизиро­ванными предприятиями, что открывает широкие возможности для эффективного хозяйствования;

• расширение инструментария приватизации.

Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленный на получение отдачи от приватизации, а именно: расширения налогооблагаемой базы; создания дополнительных рабочих мест; наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей; повышения эффективности функционирования народнохозяйственного комплекса. Новая концепция приватизации предполагает учет социальных последствий приватизации, включая социальное развитие приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан.

Роль государства в регулировании банкротства. В управлении государственным имуществом необходимо отдельно рассмотреть вопрос о банкротстве предприятий, хотя это касается предпри­ятий всех форм собственности.

Эффективное развитие рыночных отношений невозможно без банкротства, поскольку его суще­ствование для предпринимателя такой же стимул к действию, как и возможность получения прибыли. В странах с развитой экономикой несостоятельность уже давно принято рассматривать как поло­жительное явление, способствующее очищению рынка от неконкурентоспособных предприятий.

Государственное банкротство – полный или частичный отказ государства от платежей по внешним и внутренним долгам.

Банкротство – это, прежде всего, экономическая проблема, но решается она в строго очер­ченных, юридических рамках. Поэтому задачи, возникающие при рассмотрении дел о несостоя­тельности (банкротстве), всегда решаются, исходя из особенностей национального законодательства.

Признание предприятий несостоятельными рассматривается как крайняя мера, когда исполь­зованы без успеха все другие правовые средства, поэтому Законом предусмотрены различные спо­собы восстановления платежеспособности должника, устанавливается срок, в течение которого он получает возможность достичь финансового оздоровления.

Решение о банкротстве принимается только арбитражным судом, хотя инициировать дело о несостоятельности вправе должник, прокурор, налоговый орган и т.п.

Правовая база несостоятельности (банкротства) – комплекс документов, включающий нормы гражданского права, гражданского и арбитражного процессов, трудового, административного, уго­ловного права. Специфика этого комплекса определяется тем, что его существование возможно только в рамках рыночной экономики, причем достигшей определенного уровня развития.

Введение в России банкротства представляет собой необходимую предпосылку для цивилизо­ванного оформления перехода прав собственности от неэффективного к эффективному собствен­нику, который обязан максимально соблюдать баланс защиты интересов государства, работников, кредиторов и должника, что может способствовать ликвидации либо реорганизации нерентабельных предприятий, тем самым влияя на оздоровление экономики страны и так необходимый экономи­ческий рост.

В процедуре банкротства ориентация на фискальную составляющую – на скорейшее взыскание задолженности – не дает реальных результатов.

Банкротство – это в большей степени вопрос инвестиционно-имущественный, чем фискальный.

Грамотное использование процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводит в будущем к стабильному поступлению налогов, увеличению числа рабочих мест и привлечению инвестиций. Банкротство прежде всего осуществ­ляется в целях санации производства. Кроме того, банкротство – один из способов перераспреде­ления собственности от неэффективных собственников к эффективным.

Правовую основу банкротства в России создают:

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ в редакции Федерального закона от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ (с последующими изменениями).

Есть Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, которая призвана соблюдать защиту государственных интересов при банкротстве предприятий. Ей поручено пред­ставлять от имени страны интересы собственника при решении вопроса о банкротстве предприятий, в капитале которых имеется доля государства.

Уровень разработки Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)» соответствует уровню разработки мировых аналогов таких законов. Проблема заключается в том, что в России наблюда­ется пренебрежение к Закону, отсутствие отлаженной системы исполнения судебных решений, давление многочисленных «групп влияния». Важнейшим игроком, устанавливающим свои собст­венные правила игры, является бюрократия, чьи «порядки» действуют параллельно с официальным законодательством.

Среди российских предприятий распространено представление, что после объявления пред­приятия банкротом (несостоятельным должником) производство останавливается, материальные ценности распродаются, люди увольняются.

На самом деле Закон вводит для банкрота несколько процедур, т.е. предлагает варианты «изле­чения» от банкротства. К ним относятся процедуры: наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение, финансовое оздоровление.

Наблюдение – «терапевтическая процедура», призванная приостановить ход «болезни» и дать возможность выбрать способ интенсивного лечения. Она применяется согласно Закону «до момента утверждения арбитражным судом иных процедур» – внешнего управления или конкурсного произ­водства.

Для российского законодательства введение наблюдения в процесс банкротства является новой процедурой, представляющей собой разумный компромисс между соблюдением интересов органи­зации-должника и кредиторов. Наблюдение осуществляется временным управляющим, назначаемым арбитражным судом. Руководство должника продолжает осуществлять свои полномочия, однако с определенными ограничениями.

С момента признания должника банкротом и открытия конкурсного производства, или введения внешнего управления, или утверждения мирового соглашения процедура наблюдения прекращается.

Основная цель наблюдения направлена на то, чтобы риск кредиторов несостоятельного юриди­ческого лица или гражданина оказался наименьшим. Прежде всего, здесь важно понять, что объяв­ление предприятия несостоятельным – мера исключительная, возможная лишь в случаях, когда использованы без успеха все иные имеющиеся правовые средства.

При внешнем управлении происходит следующее. Государство не в силах разрабатывать и осуществлять программы санации «больных» предприятий, но оно должно сформулировать свою позицию как кредитора, выявив вместе с другими кредиторами критерии отбора группы, претен­дующей на управление предприятием-должником, и точно определив требования к планам реструк­туризации задолженности.

Для выработки своей позиции по этим двум главным вопросам – реструктуризации задолжен­ности и критерию отбора – государство должно пользоваться услугами независимых экспертов и консультантов. Важно исключить элементы взаимозависимости между арбитражными управляю­щими и конкретными кредиторами. Нужно, чтобы деятельность арбитражных управляющих эффективно контролировалась кредиторами.

Внешнее управление вводится арбитражным судом на основании решения собрания кредиторов на срок не более 12 мес., который может быть продлен не более чем на 6 мес. Внешнее управление осуществляется внешним управляющим, кандидатура которого утверждается судом.

С момента введения внешнего управления:

• руководитель должника отстраняется от должности, управление делами должника переходит к назначенному управляющему;

• все полномочия органов управления должника переходят к управляющему; органы управления должника передают внешнему управляющему все балансы, другую бухгалтерскую и финансовую отчетность и документацию, печати и штампы, материальные ценности, оборудование;

• снимаются все ранее принятые меры по обеспечению требований кредиторов;

• вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов.

Все активы и имущество должника находятся в распоряжении внешнего управляющего. Сделки, размер которых превышает 20% балансовой стоимости активов, должны утверждаться собранием кредиторов. Внешний управляющий имеет право отказаться от исполнения договоров должника. Он отчитывается перед собранием кредиторов. Суд на основании решения собрания кредиторов и отчета внешнего управляющего может принять решение:

• прекратить процедуры банкротства и начать расчеты с кредиторами в соответствии с реест­ром кредиторов;

• отказать в утверждении отчета управляющего, объявить должника банкротом и открыть кон­курсное производство (это может быть сделано по просьбе собрания кредиторов);

• утвердить мировое соглашение.

В отношении отдельных категорий должников Закон не предусматривает введение внешнего управления.

Конкурсное производство открывается с момента судебного признания должника банкротом судом и начинается с назначения судом конкурсного управляющего. В ходе конкурсного производ­ства все функции по управлению переходят к конкурсному управляющему, на которого возлагается ответственность по оценке имущества и активов должника. Все имущество должника, за исключе­нием некоторых видов активов, реализуется на открытых торгах. Конкурсный управляющий исполь­зует средства, полученные на аукционах, для удовлетворения требования кредиторов.

Конкурсное производство относится к ликвидационным процедурам, влекущим прекращение деятельности юридического лица – банкрота.

Вне очереди покрываются судебные расходы, связанные с выплатой вознаграждения арбит­ражным управляющим, текущие коммунальные и эксплуатационные платежи должника, а также удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам должника, возникшим в ходе наблю­дения, внешнего управления и конкурсного производства.

В Законе предусмотрено пять очередей удовлетворения кредиторов:

• в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми должник несет ответ­ственность за причинение вреда жизни и здоровью;

• во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, и по выплате вознаграж­дений по авторским договорам;

• в третью очередь удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника;

• в четвертую очередь удовлетворяются требования кредиторов по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды.

• в пятую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.

Требования каждой очереди удовлетворяются после полного удовлетворения требований пре­дыдущей очереди. При недостаточности денежных средств должника они распределяются между кредиторами соответствующей очереди пропорционально сумме требований, подлежащих удовле­творению. После утверждения отчета конкурсного управляющего арбитражный суд выносит опре­деление, которое конкурсный управляющий впоследствии представляет в орган, где был зарегист­рирован должник. Решение суда является основанием для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации должника. С момента внесения в реестр записи о ликвидации должника последний считается ликвидированным.

Традиционной мерой предотвращения ликвидации является мировое соглашение должника с конкурсными кредиторами о прекращении судебного спора на основе взаимных уступок. Его суть состоит в мирном урегулировании спора, т.е. достижении определенности в отношениях между сторонами путем свободного волеизъявления самих сторон.

Мировое соглашение может быть заключено на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве. Решение о заключении мирового соглашения принимается общим собранием кредиторов (простым большинством голосов) и считается принятым, если за него проголосовали все кредиторы по обяза­тельствам, обеспеченным залогом имущества должника. Соглашение означает, что между долж­ником и кредитором достигнута договоренность относительно условий об отсрочке и рассрочке причитающихся кредитору платежей, скидки с долгов, сложении недоимок по обязательным пла­тежам в бюджет и внебюджетные фонды, о возврате излишне полученных сумм. Однако Закон «О несостоятельности (банкротстве)» требует, чтобы при заключении мирового соглашения были надежно ограждены интересы других кредиторов, не участвующих в соглашении.

Закон допускает участие в мировом соглашении третьих лиц. К ним Закон относит лиц, которые принимают на себя обязательства должника либо обеспечивают их исполнение (например, пору­читель). Права и обязанности этих лиц предусматриваются мировым соглашением.

Как и другие процедуры, мировое соглашение происходит под контролем арбитражного управ­ляющего. После его заключения стороны передают его на утверждение арбитражного суда, и лишь затем оно вступает в силу.

Банкротство наступает в случаях невозможности полного удовлетворения юридическим лицом всех денежных требований своих кредиторов. В такой ситуации речь должна идти о равномерном и справедливом распределении имеющегося имущества должника между кредиторами, которые при этом как бы «конкурируют» друг с другом, в том числе в рамках определенных групп (очередей).

Закон «О несостоятельности (банкротстве)» учитывает специфику отдельных категорий долж­ников и предусматривает связанные с этим особенности применения к ним процедур банкротства. Речь идет о таких категориях должников, как градообразующие, сельскохозяйственные, страховые организации, банки и иные кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также должники – индивидуальные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяй­ства. Существуют особенности банкротства некоторых категорий должников, в банкротстве которых государство принимает самое большое участие.

Под градообразующими предприятиями в Законе понимаются такие юридические лица, чис­ленность работников которых с учетом членов их семей составляет не менее половины численности населения соответствующего населенного пункта.

При определении особенностей банкротства градообразующих предприятий согласно Закону учитываются возможные социальные последствия их ликвидации. Этим, в частности, продикто­вано включение в число лиц, участвующих в деле о банкротстве градообразующих предприятий, соответствующего органа местного самоуправления. В таком же качестве арбитражным судом могут быть привлечены к участию в деле и федеральные органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на реструктуризацию предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосроч­ных целей повышения эффективности предприятий осуществляется назначенным судом конкурсным управляющим в срок, как правило, не более года.

В то же время государство – единственный безусловный субъект с долгосрочными интересами. Есть, конечно, еще и другие крупные структуры, которые реализуют капиталоемкие программы, используют долгосрочные схемы привлечения инвестиций.

Государство в итоге, используя банкротство, имеет следующие цели: сохранить стратегические производства, прежде всего связанные с обороноспособностью страны и фундаментальными научно-техническими разработками; обеспечить устойчивый рост налоговых поступлений в бюджет; сделать экономику и бизнес предприятий прозрачными; не допустить серьезных социальных конфликтов на предприятиях, подпадающих под банкротство.

Банкротство граждан регулируется таким же образом, как и банкротство юридических лиц (коммерческих организаций).

В России проблема преднамеренного и фиктивного банкротства занимает значительное место, наряду с другими проблемами, касающимися банкротства.

Умышленное банкротство характеризует преднамеренное создание (увеличение) руко­води­телем или собственником предприятия его неплатежеспособности; нанесение ими экономического ущерба предприятию в личных интересах или в интересах иных лиц; заведомо некомпетентное финансовое управление. Выявленные факты умышленного банкротства преследуются в уголовном порядке.

Фиктивное банкротство представляет собой заведомо ложное объявление предприятием о своей несостоятельности с целью введения в заблуждение кредиторов для получения от них отсрочки (рассрочки) выполнения своих кредитных обязательств или скидки с суммы кредитной задолжен­ности. Такие действия также преследуются в уголовном порядке.

Финансовое оздоровление предприятия – главная процедура и конечная цель регулирования банкротства. Оно включает грамотное управление активами предприятия, повышение производи­тельности труда, поддержание занятости и др.