Методы государственного регулирования

Применительно к современным российским условиям разнообразие подходов к оценке роли государства и государственного регулирования в переходный период можно свести условно к двум направлениям, которые отличаются по методам регулирования.

Первое направление – государственное вмешательство ограничено в основном методами финансово-кредитного регулирования. Существует стандартный набор таких методов – использо­вание учетной ставки процента; изменение обязательной нормы минимальных денежных резервов, объема денежной массы в обращении; эмиссия денег; изменение валютного курса, применение налоговых ставок и т.д. Основной постулат этой концепции – меньше участия государства, больше «индекса экономической свободы».

Второе направление – активное государственное регулирование экономики, проведение целе­направленной структурной, инвестиционной, социальной политики, государственное регулирование цен на топливно-энергетические ресурсы, потребительские товары первой необходимости и т.д. Вторая концепция направлена на усиление регулирующих функций государства в переходной экономике. Методы финансово-кредитного регулирования в этой концепции лишь часть методов, в целом их набор шире.

Классификация методов – сложный процесс. Условно различают две классификации методов. Согласно первой классификации целесообразно выделить общие методы, частные и специальные.

К общим методам относятся совокупность методов познания, системный метод, теория обще­ственного воспроизводства.

Макроэкономика исследует экономику в целом, во всех взаимосвязях и временных периодах. Методология исследования макроэкономических процессов, предвидение развития событий в тех или иных социально-экономических процессах основываются на методах количественного и каче­ственного анализа, системном комплексном подходе.

Необходимой предпосылкой научной обоснованности выводов, вытекающих из применения той или иной методологии, является не только глубокое знание объективных экономических законов и механизма их действия, но и проверка истинности их практикой.

В госрегулировании процессов социально-экономического развития большое применение находят частные методы, включающие статистические методы, экономико-математические и др.

Существует многообразие статистических методов, однако применительно к регулированию особое значение имеют:

• метод экстраполяции;

• метод экономических группировок;

• индексный метод;

• бюджетный метод (метод выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств).

Метод экстраполяции применим главным образом при разработке первоначальных прогнозов, проектировок основных направлений, программ. Точность этого метода тем больше, чем меньше период, в отношении которого метод применяется. Этот метод будет также рассмотрен ниже как составляющая формализованного метода в параграфе 2.4.

Метод экономических группировок широко используется в государственном регулировании. Группировки позволяют сложные по своему составу совокупности распределить на группы, одно­родные по какому-либо существенному признаку. Анализ чаще всего осуществляется с помощью структурных, динамичных и структурно-динамических группировок, сформированных по одному признаку или сочетанию нескольких. Так, для характеристики уровня жизни населения берут группировки населения по денежным доходам на душу населения, прожиточному минимуму в среднем на душу населения, числу больничных коек на 10 000 населения и т.п.

Индексный метод – метод статистического исследования, позволяющий с помощью индексов соизмерять сложные социально-экономические явления путем приведения анализируемых величин к некоторому общему единству. В роли соизмерителя могут выступать денежная оценка, трудовые затраты и т.п. Метод применяется для изучения динамики явления, позволяет выявлять и измерять влияние факторов на изменение изучаемого явления.

Бюджетный метод (метод выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств) пред­ставляет собой метод государственного статистического наблюдения за уровнем жизни населения и проводится органами государственной статистики в соответствии с федеральной программой статистических работ, ежегодно утверждаемой Госкомстатом России по согласованию с Прави­тельством РФ.

В программу бюджетного обследования включен новый перечень учетных признаков, сориен­тированный на получение наиболее полных данных о составе расходов и объемах личного потреб­ления домашних хозяйств.

Материалы обследования бюджетов домашних хозяйств широко используются статистикой в различных экономических расчетах: индексов потребительских цен, национального дохода, при исчислении реальных доходов населения и др.

К специальным методам, играющим особо важную роль во всех формах государственного регулирования, относятся: балансовый, программно-целевой, нормативный. В рыночной экономике необходимо обеспечение равновесия, следовательно, проблемы сбалансированности ресурсов и потребностей (материальных, трудовых, финансовых) являются первоочередными. Поэтому балан­совый метод будет рассмотрен далее более подробно.

Программно-целевой метод может использоваться при решений конкретной проблемы, которая характеризуется значимостью, невозможностью решения ее другими методами, образуется на стыке отраслей, что требует специального подхода. Для применения программно-целевого метода важно обоснование выбора проблем. В широком смысле программно-целевой метод представляет собой осуществление и углубление комплексного подхода к решению проблемы.

Нормативный метод применяется как самостоятельно, так и в совокупности с другими методами, например, совместно с программно-целевым методом определяются количественные показатели целей и необходимые ресурсы для достижения этих целей. Нормативный метод используется для выявления потребностей и возможных ресурсов при разработке различных балансов, определения норматива оборотных средств, норм амортизационных отчислений и др. Метод предполагает нахождение соотношения между различными величинами (параметрами), при которых может быть обеспечен оптимальный масштаб прогнозируемых процессов.

Норма – научно обоснованная мера общественно-необходимых затрат ресурса на изготовление единицы продукции (выполнение работы) заданного качества.

В условиях рыночной экономики акцент смешается с системы технико-экономических норм и нормативов на обоснование экономических, социальных, экологических нормативов и др.

Технико-экономические нормативы позволяют хозяйствующим субъектам в рыночных условиях определить расход сырья, топлива, электроэнергии и т.д. Государство же вместо разработки и утверждения таких нормативов (как было ранее) занимается разработкой и реализацией программ с ресурсосберегающей направленностью экономического развития (экономией основных видов ресурсов).

Экономические нормативы. Они являются важными регуляторами развития экономики в целом и отдельных социально-экономических процессов. К ним относятся:

• различного вида налоги на имущество, на доходы, на добычу полезных ископаемых, на товары и услуги, таможенные пошлины и т.д.;

• финансовые нормативы – трансферты, отчисления в бюджет, отчисления во внебюджетные фонды и т.д.;

• банковские нормативы – нормативы обязательных резервных отчислений, учетная ставка и др.

Важное место среди экономических нормативов занимают финансовые нормы и нормативы. В финансовом планировании это – показатели, отражающие минимальные, средние или макси­мально предельные величины, регулирующие образование, распределение и перераспределение финансовых ресурсов. Финансовые нормативы предназначены для рационального регулирования и использования финансовых ресурсов, фондов денежных средств целевого назначения. Применение их способствует связи производства и финансовых показателей, обеспечению сбалансированности бюджета.

Финансовые нормы и нормативы делятся на утверждаемые и расчетные.

Утверждаемые нормативы устанавливаются действующим законодательством – ставки налогов, нормативы платежей в бюджет из прибыли, отчисления во внебюджетные фонды (единый соци­альный налог), ставки подоходного налога и др.

Среди финансовых нормативов большое значение имеют нормативы межбюджетных отношений – распределение трансфертов, дотации, субвенции, субсидии и т.п.

Важную роль играют финансовые нормативы в финансовой помощи субъектам РФ. Так, Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, цель которого – выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам – определяется на основе оценки налогового потенциала и нормативных ресурсов, а Фонд софинансирования социальных расходов – на основе нормативных расходов в их частичного возмещения. Фонд регионального развития, предназначенный для поддержки развития региональной инфраструктуры, образуется в виде субсидий (как правило, долевых) на финансиро­вание инвестиционных проектов и программ.

К расчетным финансовым нормативам относятся нормативы оборотных средств.

В зависимости от назначения различают единые и дифференцированные финансовые нормы и нормативы. Так, нормы амортизации, дифференцированные по видам основных фондов, одновре­менно являются едиными для отраслей.

В условиях рыночной системы хозяйствования финансовые ресурсы регионов должны бази­роваться на стабильных долговременных нормативах.

Социальные нормативы. До сих пор многие социальные проблемы остаются нерешенными. Социальные издержки рыночных преобразований в России имели слишком высокую цену.

Социальные нормативы должны разрабатываться на основе прожиточного минимума и потре­бительских бюджетов, определенных нормативным методом: минимального потребительского бюджета и рационального потребительского бюджета.

Прожиточный минимум сейчас в России не может рассматриваться в качестве экономически и социально обоснованной границы «нормативного» уровня жизни (таковым должен быть мини­мальный потребительский бюджет). При оценке реальной покупательной способности денежных доходов различных групп населения средняя заработная плата также не может выполнять роли индикатора уровня жизни. Она, в частности, не отражает действительный уровень полученных доходов, так как не включает нелегализованные доходы граждан и не позволяет учесть такую характерную ныне особенность российского рынка труда, как большую вторичную, в том числе и незарегистрированную, занятость населения.

Экологические нормативы – величины предельно допустимых концентраций вредных выбро­сов в атмосферу, загрязнения воды; нормативы землепользования, водопользования и др.

Современные представления о взаимодействии человека и окружающей среды исходят из того, что интеллектуальные возможности человечества должны быть использованы для создания таких условий жизни и работы, которые позволили бы минимизировать негативное влияние на окружающую среду. Интенсивное использование природных ресурсов, их истощение сопровожда­ется загрязнением окружающей среды. В России до сего времени нарушается баланс между экономи­ческими и экологическими интересами общества.

Рост загрязнения окружающей среды под воздействием производственных факторов, истощения природно-ресурсного потенциала из-за его неэффективного использования, рост заболеваемости населения и снижение продолжительности жизни – некоторые примеры нарушения эколого-эконо­мического равновесия.

На окружающую природу и жизнь людей все большее влияние оказывают испытания ядерного оружия, возможность захоронения ядерных отходов и др.

Наряду с твердыми отходами, стоками, газами в перечне загрязнений все большее место зани­мают шумы, искусственная радиация, избыточное тепло. Объектами отрицательного воздействия стали не только земля, водные ресурсы, атмосфера, но и космическое пространство, природные ландшафты и др. Охрана природы от загрязнения, разрушения, вымирания направлена не только на ее сохранение и восстановление, но и на предупреждение отрицательных наследственных изме­нений в организме человека, обеспечение благоприятных естественных условий жизнедеятельности общества.

Большую роль в этом играют экологические нормативы, использование которых гарантирует сохранность природных систем, более точный расчет эффективности природоохранных мероприятий и рационального природопользования в целом.

Под экологическими нормативами понимаются устанавливаемые компетентными органами предельно допустимые изменения в природе – в ее элементах, популяциях и др., вносимые людьми в процессе их жизнедеятельности.

Экологические нормативы многообразны. Это предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ по ингредиентам, предельно допустимые шумовые загрязнения, расчетная лесосека (в лесопользовании), нормы отлова рыбы в водоемах, нормы отстрела дичи, объемы выбросов загрязняющих веществ, содержание (концентрация) в них вредных веществ, предельно допустимые выбросы в стоки и др.

Система нормативов включает такие нормативы как: удельный расход ресурсов (сырья, топлива, электроэнергии); удельные капитальные вложения; амортизационные отчисления; плата за фонды и др. Например, при разработке материального баланса мяса потребность в нем определяется, исходя из рациональных (либо минимальных, средних) норм потребления на одного человека в год, диф­ференцируемых в зависимости от демографического состава населения. В межотраслевом балансе производства и потребления нормативы (коэффициенты) прямых и полных материальных затрат наряду с вектором конечного спроса используются для определения валовых выпусков отраслей.

Экологические нормативы применяются при: расчетах эффективности природоохранных меро­приятий; создании основных фондов природоохранного назначения и природоохранных объектов; разработке целевых природоохранных программ и территориальных комплексных схем охраны природы.

Экологический кризис – обратимое критическое состояние окружающей среды, угрожающее существованию человека и отражающее несоответствие развития производительных сил и произ­водственных отношений.

Экологический кризис проявляется в превышении допустимых норм загрязнения водных, воздушных пространств, почвы и т.д. Он усугубляется при общей неблагоприятной экономической ситуации в стране, когда нехватка финансовых ресурсов для решения задач охраны природной среды и поддержания природно-ресурсного потенциала не позволяет обеспечивать эколого-эко­но­мическое равновесие и обеспечивать условия для устойчивого развития ресурсного потенциала.

Реализация государственной политики экономического роста неэффективна без учета влияния на экологию и ее изменения в результате осуществления различных преобразований.

Существующие в современном мире экологически вредные производства представляют собой в некотором роде источники валютных поступлений. Это вызывается тем, что развитые страны размещают вредное производство и хранят отходы ядерных технологий на территории развиваю­щихся стран и платят за предоставление территории валюту. В результате у развивающихся стран смягчается проблема выплаты внешних долгов.

Товарообменные сделки «долги за природу» можно отнести к нетрадиционным методам решения проблемы внешней задолженности. Суть сделок состоит в том, что Всемирный банк или заинтере­сованная группа защитников природы выкупают у кредитора по существенно сниженной стоимости (либо получают безвозмездно) часть внешнего долга страны, которая сама выплатить его не в состоянии. Затем данная сумма передается в центральный банк заемщика и конвертируется в местную валюту или в ценные бумаги, выраженные в местных денежных знаках. Получаемые таким образом средства используются на проведение природоохранных мероприятий в стране-должнике, и соот­ветственно списывается часть внешней задолженности.

Помимо рассмотренных нормативов, выделяют группы нормативов по другим признакам. Например, существуют ресурсные нормативы и нормативы эффективности общественного произ­водства.

Ресурсные нормативы включают материальные, финансовые, трудовые и природные ресурсы, например, материалоемкость, металлоемкость и др.

Нормативы эффективности общественного производства охватывают: производство ВВП на душу населения, на 1 руб. затрат; рентабельность; фондоотдачу; долю прироста ВВП за счет повы­шения производительности труда и др.

Вторая классификация методов государственного регулирования строится, исходя из различных мер воздействия на социально-экономические процессы.

Государство использует методы (меры) прямого и косвенного воздействия на экономику.

Прямые методы государственного регулирования оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. Объектами прямого воздействия являются, прежде всего, государственные предприятия, учреждения и другие органи­зации, финансируемые из государственного бюджета, ресурсы бюджета, а также ими могут быть научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в государственных научно-исследо­вательских центрах. К методам прямого воздействия относятся: контроль за финансовыми опера­циями государственных предприятий, их структурой и их хозяйственной целесообразностью; уста­новление цен и тарифов, производственных заданий для предприятий государственного сектора. Под прямым контролем находятся государственные инвестиции и расширение основного капитала государственных предприятий, инвестиции в жилищное и дорожное строительство, на развитие сферы образования и здравоохранение. Эти методы включают различные государственные закупки (военные и другие заказы), а также различные социальные выплаты. Методы прямого воздействия охватывают также определенные виды контроля: валютный контроль, ограничение экспорта капи­тала, эмиссии денежных знаков, лицензии на строительство и размещение предприятий, приобре­тение пакетов акций или целых предприятий.

Косвенные методы предусматривают использование инструментов и форм воздействия госу­дарства на частное предпринимательство с точки зрения обеспечения макроэкономических про­порций расширенного воспроизводства. Другими словами, при их применении государство прямо не вмешивается в процесс принятия решений экономическими субъектами. Оно лишь создает пред­посылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям государственной экономической политики.

Преимуществом косвенных методов воздействия является то, что они не нарушают рыночной ситуации, а недостатком – определенный временной лаг, возникающий между моментами приня­тия государством мер, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных резуль­татах.

Косвенные методы могут иметь различную степень влияния на принятие субъектами эконо­мики самостоятельных решений: налоги и пошлины, например, воздействуют достаточно активно, зато предоставление экономической информации субъектам обычно не вызывает отрицательной реакции рыночных агентов.

По организационно-институционному критерию принято различать административные и эко­номические методы государственного регулирования экономики.

Административные методы базируются на силе государственной власти. Совокупность адми­нистративных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, наиболее благоприятных для частного сектора.

Функциями административных методов являются:

– обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни;

– защита конкурентной среды;

– гарантирование права собственности и свободы принятия экономических решений.

В странах с развитыми формами рыночных отношений административные методы регулиро­вания экономики в обычных условиях используются мало. В критических же ситуациях (во время войны, кризисного положения в экономике и т.п.) роль этих методов регулирования резко возрастает.

Степень применения административных методов различна в зависимости от сферы народного хозяйства. Наиболее активно они используются в охране окружающей среды, в области социальной поддержки плохо обеспеченных и относительно слабо защищенных слоев населения путем создания минимальных бытовых условий.

Административные методы подразделяются на меры запрета, разрешения и принуждения.

Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло. Эти меры регулирования связаны или с созданием дополнительного матери­ального стимула, или с опасностью финансового ущерба.

Из экономических мер наиболее часто используются:

– средства финансовой (бюджетной, фискальной) политики;

– средства денежно-кредитной политики;

– прогнозирование, планирование и программирование экономики (о которых говорилось выше);

– деятельность государственного сектора экономики, являющегося самостоятельным ком­плексным инструментом (будет рассмотрен в отдельной главе).

Финансовая политика – государственная экономическая политика, проявляющая в исполь­зовании государственных финансовых ресурсов, регулировании доходов и расходов, формировании и исполнении государственного бюджета, в налоговом регулировании, в управлении денежным обращением, в воздействии на курс национальной валюты. 

Денежно-кредитная политика (по сравнению с финансовыми мерами) относится к мерам кос­венного воздействия. Если финансовую политику проводит в первую очередь Министерство финансов, являясь составным звеном Правительства, то денежно-кредитная политика реализуется Центральным банком, который обладает относительной независимостью от законодательной и исполнительной власти.

Зрелая рыночная экономика предполагает, в основном, косвенное воздействие государства на хозяйствующие субъекты, что обеспечивает свободу в принятии частных экономических решений. В условиях же трансформируемой экономики (или в случае кризиса) соотношение методов должно стать другим: бюджетное (т.е. прямое) регулирование выдвигается на первый план.

Многообразие задач, которые стоят перед государством в рыночной экономике, определяет выполняемые им экономические функции. Для решения задач, стоящих перед органами государ­ственного управления в процессе выполнения этих функций, имеется ряд инструментов, к важ­нейшим из которых относятся: фискальная и денежная политика; социальная политика и политика регулирования доходов; внешнеэкономическая политика и др.

К фискальной политике относят деятельность государства по распоряжению бюджетными средствами. Одна сторона этой деятельности связана со сбором средств через систему налого­обложения, а другая – с расходованием этих средств. За счет бюджетных средств государство выполняет свои общественные функции, такие, как оборона, национальная безопасность, образо­вание, здравоохранение, фундаментальные научные исследования, социальная сфера, решение экологических проблем и т.д.

Фискальная политика – регулирование правительством деловой активности с помощью мероприятий в области управления бюджетом, налогами и другими финансовыми инструментами.

Манипулируя государственными расходами и налогами, можно стимулировать деловую актив­ность, воздействовать на безработицу и инфляцию. Неправильная фискальная политика государства может привести к серьезным отрицательным последствиям для всей национальной экономики.

Не менее важной по значимости является денежная политика. Регулируя денежную массу, государство может влиять на цены, инвестиционные проекты и потребление населения, объем национального производства, инфляцию и темпы экономического роста. Денежная политика, как и фискальная, может служить средством стабилизации, но может и отрицательно воздействовать на экономику. Без отлаженной денежной политики борьба с инфляцией невозможна.

Любое государство проводит определенную социальную политику. ( Подробнее см. главу «Соци­альная политика»). Функцию перераспределения доходов государство выполняет через государст­венную налоговую систему, а также через различные социальные программы по государственной помощи малоимущим, проводя определенную политику в сфере занятости, образования, культуры, медицины и т.д.

Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности также является одним из важнейших инструментов государственного регулирования. Государство осуществляет торговое и валютное регулирование, использует квотирование, таможенные пошлины, субсидии, налоги и т.д. Манипулируя таможенными пошлинами, государство может оказывать косвенную поддержку нацио­нальному производству, регулируя валютные курсы,– оказывать влияние на экспорт и импорт и т.д.

Все инструменты проведения экономической политики тесно взаимосвязаны. При принятии решений в одной сфере необходимо учитывать их влияние на другие. Так, изменения в государст­венных расходах и налогах требуют соответствующего изменения денежной массы. Изменения в фискальной и денежной политике влияют на инвестиции, занятость, уровень доходов, объем нацио­нального производства и размеры чистого экспорта. Важно подчеркнуть, что ни один из инстру­ментов экономической политики не действует изолированно от других.