Участие государства и иных публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организацион­но-правовых форм, как государственные (в том числе федеральные казен­ные) и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником (в нашем случае государством) учреждения. Через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участву­ет и государство.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и свершенной ими от своего имени. В ряде наи­более важных, с точки зрения государства, случаях за его органами закрепля­ются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т.п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти пол­номочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся со­зданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Непосредственное участие государства во внутреннем граждан­ском обороте осуществляется путем вступления в оборот органов го­сударственной власти, действующих при этом не как обособленные юри­дические лица, а как особые представители государства.

На уровне Федерации в качестве таких органов выступают Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство России, фе­деральные органы исполнительной власти (министерства, государст­венные комитеты). Так, Госкомимущество России оформляет за­крепление имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление организаций, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или в залог и т.д.

На уровне республики участие в гражданских правоотношениях осу­ществляется через законодательное собрание или иной орган зако­нодательной власти: Президент, Правительство, министерства, ко­митеты. На уровне края, области — через областную, краевую думу, иной законодательный орган, областную, краевую администрацию и ее комитеты, департаменты и т.п. В муниципальных образованиях — через выборные органы местного самоуправления, глав муниципаль­ных образований (мэра, старосту и др.), глав районных, городских администраций и др.

Государство является собственником принадлежащего ему имущества, однако, в отличие от физических или юри­дических лиц, не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК РФ. Через посредство таких органов госу­дарство приобретает, осуществляет и прекращает право собственности в от­ношении своего имущества. При этом государство не лишается права собст­венности, если закрепляет имущество за каким-либо юридическим лицом, оно только ограничивает свои возможности по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом.

Однако такое ограничение — лишь осо­бый юридико-технический прием, позволяющий государству вводить в гражданский оборот свое имущество. На самом деле государство осуществ­ляет правомочия собственника и тогда, когда создает (учреждает) государственные юридические лица (унитарные предприятия и бюджетные учрежде­ния) или управляет ими.

С точки зрения порядка осуществления права собственности, все иму­щество, принадлежащее государству, разделяется на две части: государст­венную казну (не совпадающую с казначейством) и имущество, закреплен­ное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями). Казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за каким-либо государственным юриди­ческим лицом на особом вещном праве. Бюджетные средства — это, как правило, денежные средства в безналичной форме, находящиеся на счетах казначейства.

Что касается иного имущества, то к нему следует отнести ве­щи материального мира, переданные в государственную собственность, но еще не закрепленные за каким-либо государственным юридическим лицом или изъятые у него и не переданные другому. Закрепление имущества за каким-либо государст­венным юридическим лицом на особом вещном праве (праве хозяйственно­го ведения или оперативного управления) ограничивает государство как собственника в осуществлении своего права. Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом в его натурально-вещественной форме (кроме бюджетных средств) является единым независимо от того, закреплено оно за каким-либо государственным юридическим лицом или нет.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени государства регламентируется Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»1. В частности:

1) создание и ликвидация федеральных государственных предприятий производятся по решению Правительства РФ;

2) учредителями от имени государства в обществах и товариществах выступают Минимущество РФ и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ;

3) Минимущество РФ производит передачу государственного имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду; осу­ществляет контроль за использованием государственного имущества, дает согласие на продажу, сдачу в аренду, передачу в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным государственным предприятием. Аналогич­ный порядок, за некоторыми исключениями, существует и для управления и распоряжения иными объектами государственной и муниципальной собственности.

Государство становится собственником имущества при прекращении (в том числе принудительном) на него права частной собственности по основа­ниям, предусмотренным ст. 225 ГК (в отношении бесхозяйных вещей), 228 (находок), 231 (безнадзорных животных), 233 (кладов, относящихся к памят­никам истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадле­жать данному собственнику), 240 (бесхозяйственно содержимых культур­ных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в иных случаях. Только государство может осуществлять приватизацию при­надлежащего ему имущества (в порядке, предусмотренном законом). И на­против, оно же (и только оно) выступает получателем имущества при нацио­нализации. Право государства на национализацию серьезно ограничено Конституцией РФ.

Государство может участвовать и в общей долевой собственности, на­пример, на жилые помещения в кондоминиумах1.

Государство выступает участником сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Го­сударство не может выступать в сделках в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре бытового проката, заказчика при бытовом заказе и т. д.). Также невозможно участие государства в сдел­ках в качестве специального субъекта — страховщика, банка, финансового агента и т.д. Поскольку государство — не предприниматель, оно не может участвовать в сделках в этом качестве (быть доверительным управляющим, участником договора коммерческой концессии и т.д.). Государство (а имен­но — Российская Федерация) выступает получателем имущества при при­знании сделки недействительной по ст. 169 ГК.

От имени государства как собственника соответствующего имущества заключаются, как правило, любые сделки по распоряжению государствен­ным имуществом, в том числе в рамках приватизации.

Государство вправе принимать пожертвования (п. 1 ст. 582 ГК).

Государство может выступать также в наследственных правоотношени­ях — в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 1116 и 1151 ГК).