Банкротство стратегических предприятий и организаций

Закон о банкротстве содержит в главе IX «Особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц» § 5 «Банкротство стратегических предприятий и организаций».

Данный параграф Закона о банкротстве является новым для конкурсного законодательства Российской Федерации. Закон 1998 г. и тем более Закон 1992 г. не учитывал особенности банкротства стратегических предприятий и организаций и устанавливал для них общие процедуры, предусмотренные для всех организаций - должников.

В п. 1 ст. 190 Закона о банкротстве содержится определение понятия «стратегические предприятия и организации». К сожалению, используемый в Законе о банкротстве термин для обозначения соответствующей категории должников нельзя признать удачным. В одном понятии объединены совершенно различные гражданско-правовые категории: в гражданском законодательстве термин «предприятие» служит для обозначения особого объекта гражданских прав – имущественного комплекса, используемого для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132 ГК РФ), в то же время словом «организация» обозначается субъект гражданских прав, действующий как юридическое лицо (см., например, «коммерческие и некоммерческие организации», – ст. 50 ГК РФ).

В законе о банкротстве конечно же имеются в виду организации - юридические лица, относящиеся к особой категории должников («стратегические организации»). К числу стратегических организаций как особой категории должников отнесены две группы должников - юридических лиц.

Первая группа стратегических организаций – федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества (со стопроцентным участием Российской Федерации), которые осуществляют деятельность по производству товаров, выполнению работ или оказанию услуг, имеющую стратегическое значение не только для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, но и для защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.

Вторая группа стратегических организаций – различные организации оборонно-промышленного комплекса (производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и т.д.), объединяемые тем обстоятельством, что они осуществляют деятельность по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.

К стратегическим организациям закон о банкротстве относит организации оборонно-промышленного комплекса. Организации оборонно-промышленного комплекса – организации, которые осуществляют работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа. Иными словами, это организации, являющиеся особо значимыми для обеспечения федеральных государственных нужд в области поддержки обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Приведенное выше понятие практически корреспондирует с понятием «организация оборонной промышленности», содержащимся в Федеральном законе от 13 апреля 1998 г. № 60-ФЗ (в ред. от 10 января 2003 г.) «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации»[51]. В соответствии со ст. 1 данного нормативного правового акта организация оборонной промышленности – это организация независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Организации оборонно-промышленного комплекса имеют свои особенности. Прежде всего, это организации, удовлетворяющие государственные нужды, поэтому заказчиком продукции таких организаций выступает прежде всего государство. Поставщики и заказчики продукции организаций оборонной промышленности – как правило, федеральные государственные унитарные предприятия и государственные учреждения (НИИ и пр.), финансируемые за счет бюджетных средств, поэтому неплатежеспособность таких организаций может быть связана с нехваткой бюджетных средств. Деятельность организаций оборонно-промышленного комплекса, как правило, связана с информацией, являющейся государственной тайной.

Особые требования установлены для руководителей организаций оборонно-промышленного комплекса. Так, постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 194 утверждено Положение о сертификации на право управления предприятиями и организациями, осуществляющими разработку и (или) производство вооружения, военной техники, боеприпасов, а также их основных составных частей, комплектующих изделий и материалов[52]. На основании названного Положения кандидат на право управления предприятиями и организациями, осуществляющими разработку и (или) производство вооружения, военной техники, боеприпасов и т.д., должен не только иметь высшее образование и стаж руководящей работы по профилю предприятия в соответствующей отрасли промышленности не менее 5 лет, но и быть допущенным к государственной тайне.

В соответствии с п. 2 ст. 190 Закона о банкротстве Перечень конкретных стратегических организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, к которым применяются соответствующие специальные правила о банкротстве этой категории должников, утверждается Правительством Российской Федерации и подлежит обязательному опубликованию.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 17 постановления от 8 апреля 2003 г. № 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[53] разъяснил, что до опубликования Перечня стратегических организаций нормы Закона о банкротстве, устанавливающие особенности несостоятельности стратегических организаций, применяются к тем юридическим лицам, которые соответствуют критериям, указанным в п.1 ст.190 Закона о банкротстве.

На сегодняшний день распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 января 2004 г. № 22-р[54] утвержден Перечень из 1131 стратегического предприятия и организации. Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009 (в ред. от 19 января 2005 г.) «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»[55], рассматриваемый Перечень Правительства Российской Федерации был существенно дополнен[56].

Целью выделения такой особой категории субъектов конкурсного права, как стратегические предприятия и организации, является установление для них льготного режима, который если не делает невозможным их банкротство, то значительно этому препятствует. В частности, это проявляется в определении п.п. 3 и 4 ст. 190 Закона о банкротстве признаков, достаточных для принятия арбитражным судом заявления о признании стратегической организации - должника несостоятельным (банкротом). Стратегическая организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если:

• срок неисполнения обязательств перед кредиторами и обязанностей по осуществлению обязательных платежей – 6 месяцев (с момента, кода они должны были быть исполнены);

• размер неисполненных обязательств и обязанностей должен в совокупности составлять не менее 500 тыс. руб.

Закон о банкротстве устанавливает для стратегических предприятий и организаций общий критерий несостоятельности, как и для всех остальных должников: критерий неплатежеспособности. Однако, как видно, к стратегическим должникам применяются более мягкие, чем к другим юридическим лицам - должникам требования в части признаков несостоятельности (ст.ст. 3, 6 Закона о банкротстве).

Отметим, что ст. 190 Закона о банкротстве не исключает применение к данной категории должников всех остальных норм, касающихся признаков банкротства (о составе требования; о подаче заявления лицом, имеющим решение суда по соответствующему требованию; о введении наблюдения на специальном заседании суда и т.д.).

На основании п. 3 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией по делам о банкротстве и процедурам банкротства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 (в ред. от 3 декабря 2004 г.)[57], порядок принятия решения о подаче в арбитражный суд заявления о признании банкротом должника, включенного в перечень стратегических предприятий и организаций, устанавливается Минэкономразвития России.

Закон о банкротстве не содержит каких-либо иных специальных правил о критериях и внешних признаках банкротства стратегических организаций, а также об особых основаниях возбуждения дел о банкротстве указанной категории должников.

Одной из особенностей банкротства стратегических организаций является законодательное закрепление комплекса мер, осуществляемых Правительством РФ и направленных на предупреждение банкротства стратегических организаций (ст. 191 Закона о банкротстве).

В соответствии со ст. 191 Закона о банкротстве Правительство РФ организует проведение систематического мониторинга финансового состояния стратегических предприятий и организаций. В настоящее время на основании п. 14 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм. и дополн.), Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм. и дополн.) функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Минэкономразвития России, функцию по представлению интересов Российской Федерации перед кредиторами в процедурах банкротства -Федеральной налоговой службе, а также часть функций переданы на основании п. 13 Указа Президента № 314 созданным Федеральным агентством по управлению федеральным иму-ществом, которое действует на основании постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы федерального агентства по управлению федеральным имуществом»[58] и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»[59].

Другой мерой, направленной на предупреждение банкротства стратегических организаций в соответствии со ст. 191 Закона о банкротстве является проведение их реорганизации. При проведении реорганизации стратегических федеральных государственных унитарных предприятий необходимо соблюдать положения ГК РФ, касающиеся порядка проведения реорганизации и защиты прав кредиторов реорганизуемого юридического лица (ст.ст. 57-60 ГК РФ), а также иметь в виду, что решение об их реорганизации принимается собственником имущества (Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом). При этом права собственника в отношении имущества федерального государственного унитарного предприятия сохраняются.

Решение о реорганизации стратегических открытых акционерных обществ принимается общим собранием акционеров в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». В открытых акционерных обществах, 100% акций которых находится в собственности государства, решение о реорганизации принимается в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Следующей мерой, осуществляемой Правительством РФ и направленной на предупреждение банкротства стратегических организаций в соответствии со ст. 191 Закона о банкротстве, является погашение задолженности федерального бюджета, возникшей в результате несвоевременной оплаты государственного оборонного заказа перед стратегическими организациями –исполнителями работ по государственному оборонному заказу.

Одной из мер, направленной на предупреждение банкротства стратегических организаций в соответствии со ст. 191 Закона о банкротстве, является обеспечение проведения реструктуризации задолженности (как в части основного долга, так и по уплате процентов, пеней, штрафов) должников - стратегических организаций, являющихся исполнителями по государственному оборонному заказу, перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами (в данном случае задачей Правительства Российской Федерации будет, очевидно, разработка условий реструктуризации задолженности должника - стратегической организации по обязательным платежам и создание условий принятия реструктуризации субъектами получения выплат).

Также в целях предупреждение банкротства стратегических организаций в соответствии с ч. 5. ст. 191 Закона о банкротстве Правительство РФ содействует достижению соглашения стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности, в том числе путем предоставления государственных гарантий. Правительство РФ в лице уполномоченных федеральных органов, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляют деятельность стратегические организации, может ходатайствовать о введении финансового оздоровления стратегической организации при условии предоставления обеспечения исполнения обязательств должником. Таким обеспечением являются в первую очередь государственные гарантии. Государственные гарантии предоставляются и в случае достижения соглашения между кредиторами и должником о реструктуризации задолженности стратегических организаций.

Правительство РФ на основании ч. 6. ст. 191 Закона о банкротстве может осуществлять проведение досудебной санации стратегической организации, т.е. предоставление должнику -стратегической организации финансовой помощи в размере, необходимом для удовлетворения всех требований по обязательствам и обязательным платежам, а также для восстановления ее платежеспособности в порядке, определенном в ст. 31 Закона о банкротстве. Досудебная санация стратегической организации может выражаться в предоставлении финансовой помощи, достаточной для восстановления платежеспособности должника - стратегической организации, причем оказать такую финансовую помощь могут акционеры (участники) стратегических акционерных обществ, а также государство - собственник имущества федерального государственного унитарного предприятия.

Важно отметить, что ст. 191 Закона о банкротстве не определяет какие-либо минимальные либо максимальные сроки осуществления досудебных мероприятий, осуществляемых Правительством РФ и направленных на предупреждение банкротства стратегических организаций.

Перечень мер, перечисленных в ст. 191 Закона о банкротстве, не является исчерпывающим. Правительством РФ могут приниматься и другие меры как экономического, так и юридического характера, направленные на предупреждение банкротства стратегических организаций. Например, одной из таких мер является приватизация стратегических акционерных обществ и стратегических федеральных государственных унитарных предприятий. В соответствии с Законом о приватизации акции таких АО и стратегические организации включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий.

Статья 192 Закона о банкротстве называет лиц, участвующих в деле о банкротстве стратегических предприятий и организаций. Одна из особенностей порядка рассмотрения дел о банкротстве должника - стратегической организации состоит в расширении круга лиц, участвующих в деле, помимо указанных в ст. 34 Закона о банкротстве, за счет федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в соответствующей отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность стратегическая организация.

Перечень таких федеральных органов исполнительной власти, проводящих политику в соответствующих отраслях экономики, в которой функционируют стратегические организации, определен Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». К таким органам относятся: Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по энергетике и Федеральное космическое агентство.

В силу особой социально-экономической и политической значимости стратегических предприятий и организаций к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве таких должников предъявляются особые требования. Одна из особенностей, установленных ст. 193 Закона о банкротстве, заключается в том, что требования к кандидатуре арбитражного управляющего определяются Правительством РФ, а не уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующее стратегическое предприятие или организация. Как следствие, постановлением Правительства РФ от 19 сентября 2003 г. № 586[60] утвержден Перечень требований к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации, определяющий особые требования к кандидатуре арбитражного управляющего.

Процедуры банкротства должника - стратегической организации – наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение.

Статья 194 Закона о банкротстве рассматривает некоторые особенности процедуры финансового оздоровления стратегических организаций. Поскольку Законом о банкротстве не установлено иное, можно считать, что наблюдение в отношении должников - стратегических организаций вводится и осуществляется по общим правилам.

На тот случай, если первое собрание кредиторов не приняло решения об обращении в арбитражный суд с ходатайством о введении в отношении должника - стратегической организации одной из процедур банкротства, предусмотрена обязанность арбитражного суда отложить рассмотрение дела (в пределах общего семимесячного срока, отведенного на возбуждение производства по делу о банкротстве и проведение процедуры наблюдения) и поручить собранию кредиторов представить необходимое решение к сроку, определенному арбитражным судом.

Если же, несмотря на указание арбитражного суда, собрание кредиторов не примет требуемого решения к назначенному сроку, арбитражный суд самостоятельно вводит соответствующую процедуру банкротства: финансовое оздоровление, внешнее управление или конкурсное производство. При этом п. 1 ст. 194 Закона о банкротстве предусмотрены три возможных варианта действий арбитражного суда в зависимости от конкретных обстоятельств, складывающихся при рассмотрении дела о банкротстве должника - стратегической организации.

Во-первых, арбитражным судом может быть принято определение о введении процедуры финансового оздоровления. Необходимым условием для вынесения такого определения признается наличие соответствующего ходатайства. В данном случае с ходатайством о введении финансового оздоровления в отношении стратегического федерального государственного унитарного предприятия обращается собственник его имущества в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Таким органом является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое находится в ведении Минэкономразвития России и действует на основании постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы федерального агентства по управлению федеральным имуществом»[61], а также Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»[62]. В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 и пп. «г» п. 5 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 Росимущество осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Законом о банкротстве, а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.

Во-вторых, при отсутствии оснований для введения финансового оздоровления арбитражный суд может принять определение о введении процедуры внешнего управления. Такое определение может быть вынесено арбитражным судом при условии представления заключения федерального органа исполнительной власти о возможности восстановления платежеспособности должника -стратегической организации в ходе внешнего управления. Нельзя не заметить, что данное специальное правило ухудшает положение стратегических организаций по сравнению со всеми иными должниками, в отношении которых при аналогичных обстоятельствах может быть введено внешнее управление, «если у арбитражного суда есть достаточные основания полагать, что платежеспособность должника может быть восстановлена» (п. 2 ст. 75 Закона о банкротстве).

В-третьих, в остальных случаях, когда отсутствуют основания для введения в отношении должника - стратегической организации процедур финансового оздоровления или внешнего управления, арбитражный суд принимает решение о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства.

При определенных обстоятельствах арбитражный суд может вынести определение о введении в отношении должника - стратегической организации процедуры финансового оздоровления, несмотря на то, что первое собрание кредиторов определило свою позицию и обратилось в арбитражный суд с ходатайством о введении иных процедур банкротства должника: внешнего управления или конкурсного производства. Необходимыми условиями для этого являются наличие ходатайства учредителей (участников) должника (собственника имущества унитарного предприятия), уполномоченного государственного органа, федерального органа исполнительной власти или третьего лица (третьих лиц), а также предоставление соответствующими лицами обеспечения исполнения обязательств должника по графику погашения задолженности (от имени государства такое обеспечение может быть предоставлено посредством государственных гарантий).

Статья 195 Закона о банкротстве «Внешнее управление стратегическими предприятиями и организациями» учитывает особенности стратегических организаций, связанные с их особым значением для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. В связи с этим основная особенность при проведении внешнего управления такими должниками – максимальное сохранение имущества, предназначенного для осуществления деятельности, связанной с выполнением работ по государственному оборонному заказу, обеспечением федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации (далее – имущество, имеющее стратегическое значение для обороноспособности и безопасности Российской Федерации).

Особенности проведения внешнего управления должником - стратегической организацией касаются в основном порядка продажи имущества должника в ходе внешнего управления и подготовки, а также содержания плана внешнего управления. В остальном отношения, связанные с проведением внешнего управления должником - стратегической организацией, подчиняются общим положениям о внешнем управлении, вводимом в отношении всякого должника (ст.ст. 93 -123 Закона о банкротстве).

Согласно п. 1 ст. 106 и п. 2 ст. 107 Закона о банкротстве не позднее чем через месяц с даты своего утверждения внешний управляющий обязан разработать план внешнего управления и представить его собранию кредиторов для утверждения; план внешнего управления рассматривается собранием кредиторов, которое созывается внешним управляющим не позднее чем через два месяца с даты утверждения внешнего управляющего.

По результатам рассмотрения плана внешнего управления указанный федеральный орган исполнительной власти может также принять решение об обращении в арбитражный суд с ходатайством о переходе к финансовому оздоровлению (при том условии, что процедура внешнего управления была введена в отношении должника - стратегической организации непосредственно по окончании процедуры наблюдения). В этом случае федеральный орган исполнительной власти должен представить в арбитражный суд график погашения задолженности, а также доказательства, подтверждающие предоставление обеспечения исполнения должником указанного графика (в том числе путем предоставления государственных гарантий), размер которого не может быть менее размера обязательств должника, отраженных в бухгалтерском балансе на последнюю отчетную дату.

Статья 196 Закона о банкротстве рассматривает некоторые аспекты конкурсного производства стратегических предприятий и организаций. В случае открытия конкурсного производства в отношении стратегической организации (впрочем, как и любого иного должника-банкрота) имущество должника подлежит продаже, а вырученная сумма используется для расчетов с кредиторами. При конкурсном производстве продажа предприятия должника - стратегической организации осуществляется в порядке, предусмотренном п.п. 7-9 ст.195 Закона о банкротстве. Речь идет о продаже предприятия как единого имущественного комплекса, имеющего стратегическое значение для обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Продажа имущества должника, не относящегося к имуществу, имеющему стратегическое значение для обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также имущественных прав должника - стратегической организации, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 111, п.п. 4-9 ст. 110 Закона о банкротстве, а именно: на открытых торгах в форме аукциона.

Пункт 2 ст. 196 Закона о банкротстве определяет правовой режим объектов, изъятых из оборота, при их наличии в составе имущества должника - стратегической организации. В этом случае конкурсный управляющий уведомляет собственника имущества о наличии таких объектов, последний должен принять соответствующие объекты от конкурсного управляющего или закрепить их за другими лицами в срок не позднее шести месяцев с даты получения соответствующего уведомления конкурсного управляющего.