Банкротство субъектов естественных монополий

Необходимость установления на законодательном уровне специальных правил, регулирующих особенности банкротства субъектов естественных монополий, диктуется их особым положением среди участников имущественного оборота: субъекты естественных монополий действуют в тех сферах товарного рынка, где отсутствует конкуренция товаропроизводителей, и в этом смысле они являются незаменимыми. Применение к ним «общей мерки» банкротства наравне с другими участниками имущественного оборота, в том числе и в части критериев и признаков несостоятельности, может привести к катастрофическим последствиям в целом для российской экономики.

В отношении субъектов естественной монополии топливно-энергетического комплекса был принят специальный закон о банкротстве субъектов естественных монополий – Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ (в ред. от 18 июля 2005 г.) «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»[63] (далее – Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК). Помимо Закона о банкротстве, который занимает центральное место среди нормативных правовых актов, регулирующих конкурсные отношения в России, необходимо учитывать и ряд других законов, применяющихся в сфере естественных монополий, а именно: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) «О связи»[64], Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О почтовой связи»[65], Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (в ред. от 7 июля 2003 г.) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»[66], Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г.) «Об электроэнергетике»[67] и др.

На момент принятия Закона о банкротстве (26 октября 2002 г.) предполагалось, что положения ст.ст. 197-201 § 6 «Банкротство субъектов естественных монополий» главы IX «Особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц» Закона о банкротстве вступят в силу с 1 января 2005 года (п. 1 ст. 231 Закона о банкротстве). Однако, на основании ст.1 Федерального закона от 31 декабря 2004 г. № 220-ФЗ «О внесении изменений в статьи 231 и 232 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[68], специальные правила о банкротстве субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, вступившие в силу с 1 июля 1999 года, сохраняют свое действие до 1 июля 2009 года, когда признается утратившим силу Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК (п. 2 ст. 232 Закона о банкротстве).

Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК в ст. 1 закрепляет положение, в соответствии с которым он устанавливает особенности признания несостоятельными (банкротами) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, основная деятельность которых осуществляется в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии и проведения процедур их банкротства.

Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК применяется также при признании несостоятельными (банкротами) и проведении процедур банкротства организаций топливно-энергетического комплекса, основная деятельность которых связана с производством электрической, тепловой энергии, добычей природного газа и которые имеют на праве собственности или на основании иного права имущество, отнесенное к перечню видов имущества, входящего в состав единого производственно-технологического комплекса, который на основании п. 2 ст. 3 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК состоит из недвижимого и иного имущества, используемого для основной производственной деятельности организации - должника и обеспечивающего непрерывный производственный процесс снабжения потребителей топливно-энергетическими ресурсами. Перечень видов имущества, входящего в состав указанного единого производственно-технологического комплекса, устанавливается в порядке, определенном Правительством РФ.

Естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ст. 3 Закона о естественных монополиях).

Закон о банкротстве в п. 1 ст. 197 повторяет понятие субъекта естественной монополии, содержащееся в ст. 3 Закона о естественных монополиях. Субъекты естественной монополии – хозяйствующие субъекты (юридические лица), занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии т.е. осуществляющие деятельность в следующих сферах:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

• транспортировка газа по трубопроводам;

• железнодорожные перевозки;

• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

• услуги общедоступной электрической и почтовой связи;

• услуги по передаче электрической энергии;

• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

• услуги по передаче тепловой энергии (ст. 4 Закона о естественных монополиях).

Перечень сфер естественных монополий носит исчерпывающий характер, а хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в перечисленных сферах, включаются в соответствующие реестры[69]. Соответственно положения Закона о банкротстве распространяются только на те субъекты естественных монополий, которые включены в реестры.

На основании ст. 2 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК организация-должник считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены организацией-должником в течение 6 месяцев с момента наступления даты их исполнения и сумма кредиторской задолженности превышает балансовую стоимость имущества организации-должника, в том числе права требования. Статья 6 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК устанавливает, что заявление о признании организации-должника банкротом принимается арбитражным судом, если требования к организации-должнику в совокупности составляют не менее 50 тыс. МРОТ и указанные требования не погашены в течение 6 месяцев.

Также к заявлению кредитора о признании организации-должника банкротом должны быть приложены решение суда, подтверждающее обоснованность требований кредитора, доказательства, подтверждающие признание указанных требований должником, документы с исполнительной надписью нотариуса.

Особые внешние признаки банкротства субъекта естественной монополии – закрепленные в п. 2 ст. 197 Закона о банкротстве признаки, связанные с неисполнением субъектом естественной монополии  денежных обязательств и (или) обязанности по уплате обязательных платежей в бюджет в течение 6 месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены.

Параллельно обозначенным выше нормам ст.ст. 2 и 6 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК в п. 3 ст. 197 Закона о банкротстве также установлены особые основания для возбуждения дела о банкротстве субъекта естественной монополии.

Во-первых, требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей к должнику - субъекту естественной монополии должны составлять в совокупности не менее 500 тыс. руб.

Во-вторых, требования кредиторов должны быть подтверждены исполнительным документом.

В-третьих, указанные требования кредиторов не удовлетворены в полном объеме за счет реализации имущества кредиторов первой и второй очереди.

Процедуры банкротства должника - субъекта естественной монополии - наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение.

Особенностью при рассмотрении дела о банкротстве должника - субъекта естественной монополии является то, что в соответствии со ст.ст. 5 и 7 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК предупреждение банкротства субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства осуществляется органом управления топливно-энергетическим комплексом, а лицами, участвующими в деле о банкротстве организации-должника, наряду с субъектами, указанными в Законе о банкротстве, являются орган управления топливно-энергетическим комплексом, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также орган местного самоуправления по месту нахождения организации-должника. На основании п. 1 ст. 198 Закона о банкротстве при рассмотрении дела о банкротстве должника - субъекта естественной монополии принимает участие соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в отношении субъекта естественной монополии.

Для контроля за субъектами естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (органы регулирования естественных монополий). В настоящее время в соответствии с п. 15 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и положений Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» ФЭК России преобразована в Федеральную службу по тарифам (ФСТ России), которой переданы функции по установлению тарифов упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Ранее выполняемые функции ФЭК России по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности были переданы Минэкономразвития России, а функции по контролю и надзору – Федеральной антимонопольной службе.

На основании п. 1 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 204 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) «Вопросы Федеральной службы по тарифам»[70] Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, нефтегазовом комплексе, на железнодорожном и ином транспорте, на услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуги общедоступной электрической и почтовой связи, а также на иные виды товаров (работ, услуг), подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Руководство Федеральной службой по тарифам осуществляет Правительство РФ.

Одним из методов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (например, в соответствии с нормами Федерального закона от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г.) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[71]. Учитывая, что такой порядок государственного регулирования цен в принципе может привести к неплатежеспособности субъектов естественных монополий, Закон о банкротстве в п. 1 ст. 199 предусматривает право субъекта естественной монополии оспаривать в судебном порядке акты органов государственной власти об утверждении цен (тарифов) на товары (работы, услуги), производимые в условиях естественной монополии.

В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК внешнее управление вводится на срок не более 18 месяцев, который может быть продлен арбитражным судом до 5 лет на основании ходатайства внешнего управляющего, органа управления топливно-энергетическим комплексом, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по месту нахождения организации-должника, собрания кредиторов.

При продлении арбитражным судом срока внешнего управления до 5 лет организация-должник приступает к расчетам с кредиторами через 12 месяцев с момента продления срока внешнего управления.

Помимо полномочий, предусмотренных ст. 24 Закона о банкротстве, внешний управляющий на основании ст. 16 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК обязан в течение 1 месяца с момента своего назначения разработать с учетом предложений органа управления топливно-энергетическим комплексом план внешнего управления и представить его собранию кредиторов на утверждение. Внешний управляющий не вправе отказаться от исполнения организацией-должником договора энергоснабжения, договора поставки газа, договора транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов, договора распределения газа, нефти и нефтепродуктов, заключенных с потребителями, подача (поставка) топливно-энергетических ресурсов которых не подлежит ограничению и (или) прекращению в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Внешний управляющий не вправе также отказаться от поставок газа, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Необходимо отметить, что ст. 200 Закона о банкротстве также предусматривает дополнительные обязанности внешнего управляющего при введении внешнего управления субъектом естественной монополии.

Статья 19 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК закрепляет положение, в соответствии с которым меры по восстановлению платежеспособности организации-должника, указанные в Законе о банкротстве, применяются со следующими особенностями:

• продажа указанного в ст. 17 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК имущества (части имущества) организации-должника не допускается;

• уступка прав требований организации-должника может быть осуществлена, в том числе по договору энергоснабжения, договору поставки газа, договору транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов и договору распределения газа, нефти и нефтепродуктов, в части прав требований оплаты отпущенной потребителям электрической энергии, тепловой энергии, газа, нефти и нефтепродуктов;

• перепрофилирование или закрытие производства, связанного с функционированием единого производственно-технологического комплекса, не допускается;

• иные меры по восстановлению платежеспособности организации-должника могут применяться, если их применение не противоречит условиям безопасного функционирования единого производственно-технологического комплекса.

Имущество, непосредственно используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, продается в порядке, предусмотренном ст. 201 Закона о банкротстве с учетом требований, закрепленных в ст. 20 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК.

При продаже имущества должника - субъекта естественной монополии учитывается общественная и социально-экономическая значимость деятельности субъектов естественных монополий. Исходя из этого, законодатель закрепляет в п.п. 4, 5 ст. 201 Закона о банкротстве следующие права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Во-первых, уполномоченные органы, действующие от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, имеют право приостанавливать реализацию имущества в ходе внешнего управления на срок до 3 месяцев для выработки предложений по восстановлению платежеспособности субъекта естественной монополии.

Во-вторых, при продаже такого имущества Российской Федерации субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют право преимущественного приобретения такого имущества.

Пункт 6 ст. 201 Закона о банкротстве допускает перепрофилирование или закрытие производства, осуществляемого в условиях естественной монополии, только в порядке, установленном федеральным законом. На сегодняшний день такой закон в Российской Федерации еще не принят, однако имеются иные нормативные правовые акты, посвященные данной тематике, среди которых можно отметить Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 (в ред. от 23 июля 2001 г.) «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»[72], а также постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»[73], которым одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации.